文/观察者网专栏作者 陈相秒

中国南海研究院南海历史文化研究所所长，华阳海洋研究中心兼职研究员

黄岩岛，在北纬15°08′-15°14′、东经 117°44′- 117°48′范围内。1935年中国公布的南海诸岛中英文对照表中，黄岩岛为“斯卡巴洛礁”；1947年又改为“民主礁”。但“黄岩岛”这个名字使用较多，因而1983年中国政府公布的标准名称时，正式对其定名。

黄岩岛的地理位置极为特殊，距离中沙大环礁170海里左右，北面距离台湾海峡南部约750公里，距离巴士海峡约500公里，位于南海西部航线主航道。由于黄岩岛距菲律宾苏比克湾约230公里，位于苏比克湾-金兰湾这一南海地理中轴线上，其地理位置使其成为地缘政治竞争的重要地区。

黄岩岛地理位置 图自央视

围绕黄岩岛的争议较南沙争议和西沙争议要晚得多，菲律宾正式对黄岩岛提出主权要求是在20世纪90年代之后。部分原因是因为这一区域并非油气富集区，又没有可以支撑菲律宾采取武力占领的陆地空间。然而，2012年中菲黄岩岛事件在南海形势发展的过程中却具有转折性意义，也是南海争议进入21世纪国际政治重要议程的开端。

中国在2012年以后开始对黄岩岛实施常态化的管控，并宣布领海基线，2025年9月中国建立黄岩岛国家级自然保护区展现了中国对黄岩岛的行政管辖。

建立保护区是基于对黄岩岛海域面临的传统安全和非传统安全双重挑战的应对，也表明了中国南海政策的新思路，为南海区域构建海洋治理新秩序做出了积极的探索。然而，建立保护区只是阶段性的措施，其保护生态环境和管控现地形势的初衷能不能得以实现，仍然有待观察。

建立保护区的背后是三方面挑战

中国学术界对于在黄岩岛设立保护区的呼声早已有之，并从海洋环境和危机管控的角度出发，作了系统的必要性、合理性的论述。但遗憾的是，在中国宣布领海基线之前，菲律宾战略界对于中国民间的提议充耳不闻，而是将“实际控制”黄岩岛作为唯一目标。

菲律宾顽固的领土和海洋扩张野心及行动带来了三个方面的问题，也正是这三个方面挑战的共同作用，促使中国不得不宣布领海基线、设立自然保护区，逐步完善这一区域的行政管辖和海洋治理。

挑战一：非法渔业活动带来的生态压力

菲律宾对外宣称，黄岩岛是其位于吕宋岛三描礼士省部分沿海地区渔民的传统渔场。菲律宾南海仲裁案仲裁庭亦接受了菲律宾单方面的说法，并在2016年7月12日出炉的裁决中称“菲律宾渔民（如中国渔民一样）在黄岩岛有传统的渔业权利，而中国限制其进入该区域从而妨碍了这些权利的行使。”

根据菲律宾政府的统计数据，2016年以后，伴随着中菲关系升温、海上矛盾缓和，菲律宾渔民在黄岩岛海域的渔业活动量大幅度增加，但总体捕捞量逐年减少。比如，2012年菲律宾在黄岩岛所谓的中吕宋地区的商业海洋捕捞量为3.5万吨，2016年降到3万吨，2020年为2.8万吨、2022年为2.7万吨、2024年进一步降低到2.6万吨。

降速的放缓与中菲2016年以后在黄岩岛矛盾的缓和有一定关系，但捕捞量的长期下降反映出渔业资源量整体呈下降态势。这一现象与南海渔业资源量的总体发展态势整体吻合，即整个南海海域的渔业资源都在衰退。

为此，菲律宾政府煞费苦心，从2021年开始一直寻求增加渔业产量。2025年6月，菲律宾正式启动“新渔民英雄计划”，由海岸警卫队、水产与渔业资源局牵头，通过由政府出资建造大型船舶，为小型渔船提供冰块（保鲜）、油料等补给和采购销售服务，并安装20个鱼群聚集装置提升捕捞量，帮助至少1000名渔民增加渔获量，将在南海的捕捞量占全国总海洋捕捞量的比例提高到7%。而且菲律宾的这一计划包括了黄岩岛海域。

菲律宾政府从经济、政治两个方面出发，扩大在南海的渔业活动，尤其是菲律宾渔民习惯在黄岩岛的东北方向的礁盘上进行作业的习惯已经成为区域海洋生态环境保护的主要挑战之一。

黄岩岛本身作为一个环礁、与潟湖外沟通的水道极少，潟湖内的生态环境在自然状态下自我修复能力较弱。因此，中国选择黄岩岛环礁的部分区域建立国家级保护区，正是出于对菲律宾基于政治目的和经济利益双驱动的“渔业扩张”计划的应对，其初衷是保护生态环境和生物多样性，预防菲律宾的渔业活动对生态环境造成不可挽回的破坏。

黄岩岛领海基线

挑战二：现地多样式混合对抗带来的高危态势

黄岩岛是中国南海诸岛的一个部分，虽然中国政府通过巡航、官方地图和命名等方式进行管辖，并且中国渔民也是最早持续在黄岩岛海域作业，但在20世纪60年代以后，从美国独立后的菲律宾利用中国海上能力不足的契机，一直在黄岩岛开展各种形式的非法活动。菲律宾在1965年曾在黄岩岛竖旗、建灯塔，在1992年修复该灯塔并报国际海事组织，1997年又在黄岩岛竖旗。

这些行为令菲律宾人产生了自以为实际控制黄岩岛的错觉，因此在2012年黄岩岛事件之后，随着中国在黄岩岛附近海域实施常态化巡逻管控，菲律宾国内产生了强烈的“复仇主义”“民族主义”的情绪。

从2012年的黄岩岛事件之后，菲律宾国内对于“重返”黄岩岛的呼声就不绝于耳。2016年杜特尔特政府上台后，菲律宾就其渔民在黄岩岛捕鱼问题向中方提出了请求，当时中国政府出于人道主义和双边关系的考量，加上黄岩岛海域并未宣布领海基线，因而默许菲律宾渔民在黄岩岛附近海域进行作业。但这一安排是基于双方达成的默契，即菲律宾船只不得侵闯黄岩岛潟湖。

2023年伴随着中菲在南沙群岛仁爱礁的矛盾再度凸显，菲律宾在当年8月开始在黄岩岛方向实施新的政策，组织海军、海岸警卫队、公务船和渔船，试图侵闯黄岩岛潟湖。

2024年菲律宾通过所谓“海洋区域法案”，单方面将黄岩岛纳入其海域管辖范围，中方宣布了领海基线，双方矛盾焦点从“实际控制”向“法律主张”转移。在中国宣布领海基线之后，菲律宾开始加码侵闯行动，中菲在黄岩岛的对峙也达到了前所未有的水平。

菲律宾几乎动用所有海上力量，包括海军、海警、渔业与水产资源局、渔船等各个机构的有生力量，并随船搭载外国和本国媒体记者试图发动认知战。因此，中菲在黄岩岛海域日益面临军、警、公务、渔船“混战”的局面，发生意外突发事件的风险远远高于过去，也高于南海其他地区。

中国正是在现地较量愈演愈烈、海上形势日趋复杂的背景下，从防止2012年对峙事件重演的角度出发，选择了最容易导致双方矛盾升级的区域，建立了国家级自然保护区，以此给菲律宾的侵闯行动划设一条“界线”。

挑战三：南海规则秩序被掏空

保护海洋生态环境是包括《联合国海洋法公约》在内的国际法规则赋予每一个缔约国的责任和义务。中国和东盟国家在2002年也签署了《南海各方行为宣言》，也明确了“应”就保护海洋环境开展合作的立场。

美国和菲律宾虽然口口声声说，维护“基于规则的国际秩序”，但对这些国际法规则赋予的责任和义务完全置若罔闻。在南海渔业资源衰退的背景下，菲律宾政府仍然实施增加海洋捕捞量的专项计划，这显然与南海渔业资源保护的方向背道而驰。

从危机管控的角度看，《宣言》达成了“不在无人居住岛礁实施占领行动”等共识，菲律宾却一心试图通过进入潟湖来实现“实际控制”的目的。菲律宾曾经在1999年10月试图在黄岩岛实施类似仁爱礁的“坐滩”行动，最终未能成功。这些都表明菲律宾并未将危机管控的规则放在心上。

中国建立自然保护区，一方面是在履行国际公约赋予的责任和义务，捍卫国际法规则体系；另一方面，也是为维护《宣言》所确立的海洋环境保护和危机管控的行为规则和规范。

探索南海区域海洋治理的“黄岩岛模式”

从国际安全的角度出发，南海区域的海洋治理包含了传统和非传统两个方面。传统海洋安全治理包括争端的管控和解决、地缘政治竞争的消弭，非传统安全治理涉及的领域五花八门，在南海区域主要指环境保护、航道安全、海盗和海上武装抢劫、海上跨国犯罪等等。

南海区域的海洋治理从20世纪60年代末、70年代有关争议产生之后，就已经开始。归纳起来，可以分为这么几个阶段：

时任中国国务院总理朱镕基和东盟各国领导人签署《南海各方行为宣言》

阶段一：构建规范体系。从20世纪60年代末到21世纪初，以2002年《南海各方行为宣言》签署为标志，中国与东盟十国主要围绕“如何管控争端国间的海上矛盾”进行了磋商，并最终达成了这一政治性文件。《宣言》并不具有法律约束力，强调的“应然”，主要是依靠自觉遵守来规范各国的行为。

阶段二：聚焦非传统安全治理。从2002年到2012年，中国与东盟国家围绕落实《宣言》框架下的五大领域海上务实合作，就环保、航道安全、海盗和海上武装抢劫、海上跨国犯罪等非传统安全领域的治理展开了持续不断的磋商和探索。

比如，中国倡导建立“航行安全与搜救”、“海洋科研与环保”和“打击海上跨国犯罪”三个专业技术委员会。《宣言》所确立的这些非传统安全领域的合作虽然不尽如人意，但是中国和东盟十国进行了充分的探讨，这至少为南海区域的治理奠定了基础。

阶段三：反向发展、重回以传统安全治理为主的时代。2012年以来，南海区域的海洋治理又进入了管控争端升温、地缘政治竞争升级的新阶段。中国与东盟国家虽仍然积极磋商开展非传统安全领域的合作，但是总体而言，由于美国南海政策经历了冷战以来最为重大的深度挑战，菲律宾及其他声索国海上单边行动持续不断，传统安全治理占据了主要议题。

从2012年中菲黄岩岛事件、2014年中越中建南981事件、2019年中越万安滩事件、2021年中马在南康暗沙和北康暗沙的对峙、2023-2024年中菲在仁爱礁及仙宾礁的对峙、2025年中菲黄岩岛的冲突，以及中美两军在2018年“9·30”事件，中国和有关争端国、美国等就管控彼此的矛盾展开了一轮又一轮的对话，重点是防止擦枪走火甚至发生武装冲突。特别是2013年中国与东盟国家开始磋商“南海行为准则”，这是管控领土和海洋管辖权主张冲突的重要举措。

在《宣言》谈判的过程中，各方也试图通过五大领域的海上务实合作一方面产生“润滑剂”效应、缓解海上紧张局势，另一方面产生“催化剂”的效果、以增进彼此互信来为争端的最终解决夯实基础。

但在中国尝试推进开展区域海洋非传统安全领域合作的过程中，由于涉及每一个领域的合作几乎都涉及主权和海域管辖权的争端，从而使得非传统安全治理与传统安全治理之间紧紧缠绕在一起。非传统安全领域的合作非但没能持续起到“润滑剂”和“催化剂”的作用，反而产生了新的矛盾。

虽然包括《联合国海洋法公约》在内的国际法提出，海上务实合作作为临时特殊性安排并不影响最终海域划界，但菲律宾等部分声索国仍然担心区域海洋非传统安全领域合作可能会加速中国向南沙群岛海域“扩张”，甚至部分声索国事实上拒绝承认与中国存在海域管辖权争议，从而要求将“承认单方面岛礁和海域主张”作为开展合作的前提条件，并因此而争吵不休。

2012年黄岩岛对峙

2012年以后，中国尝试和有关声索国建立双边的海上问题磋商机制，比如中菲在2017年建立南海问题双边磋商机制，并积极推动中马海上问题磋商机制落地。在此之前，中国和越南已经建立三个海上问题指导工作组，即海上共同开发磋商工作组、北部湾湾口外海域工作组、海上低敏感领域合作专家工作组。

双边磋商机制有助于避免信息不对称引发的误判及其导致的局势升温，但其局限性在于极其容易受到“单方面政治破坏”。比如，菲律宾在2023年以后加大海上单边行动，并单方面中断了中菲海警机构的联络热线，双边南海问题双边磋商机制的功能也从推动海上务实合作“退化”到如何避免现地对峙和法律立场的冲突恶化。

事实上，从2023年的7-8月份开始，菲律宾马科斯政府又在黄岩岛挑起事端，破坏了中菲之间在菲律宾杜特尔特政府期间达成的共识和默契，双方在黄岩岛的矛盾快速激化、冲突接连不断。两国虽然也利用南海问题双边磋商机制及外长间的对话和通话，常识性地给局势降温，但效果并不理想。

2024年11月，菲律宾通过“海洋区域法案”，开始在黄岩岛新一轮的“以法开疆”，这促使中国不得不宣布领海基线，并对于菲律宾的非法侵权行动采取应对性的措施，而双方矛盾在这一系列过程中呈现垂直式的“螺旋式”升温。

中国在黄岩岛设立国家级自然保护区为南海区域的“非传统安全治理”与“传统安全治理”负向相互缠绕破局做出了有益的探索，是推动海洋环境保护的功能从“润滑剂”“催化剂”向“缓冲区”或“防火隔离带”转变。

一方面，中国在划定保护区之后，将通过实施细则、监督监测机制等开展科研、生物多样性调查、珊瑚礁修复、珍稀濒危物种保护、渔业资源养护等多方面的活动，这将使得黄岩岛成为南海区域海洋生物“资源存储库”和“科研实验室”。

另一方面，保护区的建立明确了菲律宾渔民在黄岩岛地区“哪些海域可以进”“哪些海域不能进”“哪些活动能行”“哪些活动不能行”，相当于给试图通过渔业活动为养护、重新控制黄岩岛的菲律宾政府划定“一条红线”，中菲之间围绕菲律宾政府鼓励渔民进入潟湖以达到“重返”目的从而引发的冲突也将得到消解。

事实上，渔业资源过度捕捞的情况在南沙群岛仙宾礁、仁爱礁也在上演，且有朝着向鲎藤礁、半月礁及其他南沙群岛目前无人居住的岛礁蔓延的态势。在菲律宾实施以渔业存在为牵引推进在南沙群岛的扩张主义政策的背景下，中国在黄岩岛设立自然保护区的模式对于南海的传统和非传统安全治理都具有极为特殊的意义。

建立保护区不是目的，有效管控才是初衷

2024年11月中国宣布黄岩岛的领海基线，这是继1996年宣布西沙群岛领海基线，中国在时隔28年之后第二次宣布南海部分海域的领海基线。当时的背景是菲律宾通过所谓“海洋区域法案”，这迫使中国箭在弦上不得不发。

在黄岩岛领海基线宣布之后，菲律宾马科斯政府“狗急跳墙”，便从2024年底开始组织海岸警卫队、水产与渔业资源局、海军等机构的船只及渔船，疯狂地侵闯黄岩岛，试图“破”中国的领海基线。菲方利用美国及其他可以利用的力量和漏洞，海上强闯领海和空中飞越领空“蜂拥而至”。

一时间，国内舆论对黄岩岛领海基线“宣而不守”不解，菲律宾国内更是志得意满。特别是2025年8月中国海军的“桂林”号驱逐舰和海警3104舰相撞，被菲律宾马科斯政府及部分人士“引以为豪”。

事实上，宣布领海基线只是第一步，建立黄岩岛区域海洋秩序才是初衷。建立国家级自然保护区并不是目的，规范这一地区的渔业秩序、构建绿色和可持续的海洋开发利用秩序才是中国的出发点。

中菲南海对峙

但黄岩岛是中国在南海有效管控的薄弱区。一方面，中国在黄岩岛海域缺乏“固定”空间做支撑，现阶段仍主要依靠海警船流动巡逻值守。另一方面，中国一直从人道主义的角度出发，允许菲律宾在这一区域开展非法渔业活动，但菲律宾政府和政客却将这视为一张对黄岩岛提出权利主张的“政治牌”。

从增加对手成本、消耗对手精力的角度审视，菲律宾和美国当然希望中国能继续加派轮流驻守的海警船，并牵制海军舰船保持警戒，从而将中国的力量牵制在第一岛链内。

但是从中国的角度看，如果不能建立固定、稳定的执法基地，势必将投入难以想象的人力、物力和财力，而且最终效果也难言理想。特别是菲律宾习惯使用“以小博大”的策略，使得中方的海上力量压倒性优势“无用武之地”。

事实上，从现地执法的客观场景看，中方在黄岩岛的“拦截式”的执法模式难度大、风险大。针对菲方舰只频繁侵闯位于黄岩岛的领海，中国执法船理论上需要在约65公里弧长的战线上和菲律宾船只玩“老鹰捉小鸡”的游戏。中国虽然可以有效拦截，但需要投入数倍以上的力量。

如果菲方增加侵船只、从空中进行侵权，中国由于无法长期驻守大量执法船而难以在短时间内实施有效应对。与此同时，依托海上流动的科研平台和监测设施，中国也很难对黄岩岛海域的生态环境进行治理，包括数据传输、科学试验等都必须依托科学试验平台的支撑。

因此，中国虽然建立了自然保护区，但能不能真正起到缓解中菲在黄岩岛的矛盾，这取决于截然相反的两种情况。

正面：菲律宾倘若能接受现实，自觉遵守，停止在黄岩岛海域基于政治目的的非法渔业活动，中国建立自然保护区的目标就能达到，中菲在黄岩岛的矛盾也能得到一定程度的缓解。

反面：如果菲律宾马科斯政府出于“泄愤”，继续刻意组织渔船、海岸警卫队船只和公务船在黄岩岛海域实施侵闯行动，那么中方出于有效管控现地形势的需要，将不得不采取进一步措施，旨在提升态势感知和及时应对的能力。

中菲南海对峙

中方提升现地管控和应对能力的选择包括在黄岩岛以某种合适的方式建立稳定的支撑平台，并部署相应的海空域态势感知设施、执法船只及人员等，支持海警持续开展巡逻和有效监管、执法。

冰冻三尺非一日之寒。菲律宾如果不能解开胸中的心结，势必还会在黄岩岛死磕到底，中菲之间的矛盾也不会就此止息。所不同的是，随着中国宣布领海基线和建立自然保护区，中菲在黄岩岛的较量将从“现地”和“国际法”的较量转向彼此国内法律的冲突，双方的矛盾将更为尖锐。

倘若菲律宾仍然一意孤行、过度自信，这将使得中方“应对式”地采取“纵深”策略，在合适的时机、合适的地点、合适的方式来维护合理、合法的主权和相应的海洋管辖权！